Zum Problem der Justizreform in Lateinamerika[1],[2]

Kurt Madlener


Teil 2:

 

I. Einführung

Fast überall in Lateinamerika sind in den letzten Jahren die Militärdiktaturen verschwunden und durch zivile Regierungen ersetzt worden, die aufgrund freier Wahlen gebildet wurden. Der Sieg der Demokratie in allen diesen Ländern ist beeindruckend, aber es kann kein Zweifel bestehen, daß sie in vielen Ländern noch auf schwachen Füßen steht. Es entspricht allgemeiner Überzeugung, daß tiefgreifende Reformen erforderlich sind, um die demokratischen Institutionen zu stärken. Ziel ist die Begründung oder Stärkung des (sozialen) Rechtsstaates.

Dabei kommt der Justiz eine Schlüsselrolle zu. Nur eine unabhängige Justiz, die als Dritte Gewalt konzipiert und institutionalisiert ist, kann die Achtung der Grundrechte gewährleisten. Gerade auf dem Gebiet der Justiz sind aber überall in Lateinamerika erhebliche Mängel festzustellen, die zu einer Vertrauenskrise geführt haben: Geklagt wird über mangelnde Unabhängigkeit der Justiz und der Richter, Korruption, endlos sich hinziehende Verfahren und schlechthin Ineffizienz.

Überall stehen daher Pläne zur Reform der Justiz auf der Tagesordnung, mit denen alle oder einige dieser Mängel beseitigt oder wenigstens Verbesserungen erzielt werden sollen. Echte Reformen, die sich nicht auf rechtstechnische Änderungen beschränken, haben indessen einschneidende Wirkungen. Sie entziehen z.B. die Justizämter der parteipolitischen Disposition und verhindern damit ihre Vergabe als Parteipfründe. In letzter Konsequenz führen sie zu einer Umverteilung der Macht im Staatsapparat, und zwar insbesondere zu Lasten des Staatspräsidenten und Regierungschefs. Es nimmt daher nicht wunder, daß der Wille zur Reform nicht überall in gleicher Intensität spürbar ist. Manchmal scheint die Absicht mehr auf window-dressing gerichtet zu sein. In den meisten Ländern ist aber ein ernstes und zielstrebiges Bemühen um tiefgreifende Reformen festzustellen.

Dies gilt zum einen für Länder, die kriegs- oder bürgerkriegsähnliche Konflikte hinter sich haben (z.B. El Salvador, Nicaragua und Panama) oder die einen besonders großen Nachholbedarf an Rechtserneuerung aufweisen (z.B. Honduras). Aber auch Länder, die bereits über einen modernen Rechtspflegeapparat verfügen und auch über moderne Gesetze (z.B. Costa Rica und Brasilien), bereiten Reformen vor. Allgemein hat der Übergang von der Diktatur zur Demokratie, manchmal verbunden mit der Ausarbeitung neuer Verfassungen (z.B. Brasilien), starke Reformimpulse freigesetzt.

Die Reformen haben Bedeutung für den Rechtsschutz, den der einzelne genießt, und damit auch für den ausländischen Investor. Eine abhängige, korrupte und ineffiziente Justiz bietet keine Rechtssicherheit. Diese ist aber Voraussetzung dafür, daß in einem Klima des Vertrauens investiert werden kann. Zwar ist bekannt, daß sich einzelne international tätige Firmen ganz gut auf besondere Bedingungen vor Ort wie z.B. eine korrupte Justiz einzustellen vermögen und mit den Wölfen heulen. Die Folgen für ihr Ansehen und das ihres Heimatlandes können allerdings sehr negativ sein. Die Rechts- und Justizreform ist daher auch zur Schaffung eines günstigen Investitionsklimas erforderlich.

Im folgenden können nur wenige Aspekte aus der Gesamtproblematik der Justizreform in Lateinamerika herausgegriffen werden. Das Material dazu stammt hauptsächlich aus meinem Forschungsvorhaben "Die Justiz als Garantie der Menschenrechte in Lateinamerika", das seit 1993 in Zusammenarbeit mit dem VN-Institut ILANUD und finanzieller Förderung insbesondere durch die Europäische Union in Mexiko und in den hispanophonen Ländern Mittelamerikas durchgeführt wurde (dazu Madlener und Madlener / Zaffaroni) und derzeit mit anderen Partnern fortgeführt wird. Die Einbeziehung ausgewählter Länder Südamerikas mit neuen Kooperationspartnern wird derzeit vorbereitet. Der Themenbereich Gerichtsverfassung und Richterrecht, der in dem Forschungsprojekt untersucht wird, hat allgemeine Bedeutung für den Gesamtbereich der Justiz. Die Themen Strafprozeßordnung und Gefängniswesen wurden wegen ihrer besonderen Bedeutung für den Menschenrechtsschutz ausgewählt. Viele Probleme, die das Strafverfahren reformbedürftig erscheinen lassen, stellen sich aber ganz ähnlich im Zivilprozeß. Das Jugendstrafrecht wird hier einbezogen, weil die Jugendkriminalität die Öffentlichkeit in den letzten Jahren sehr beunruhigt. Vielfach scheinen die Länder kein ausreichendes rechtliches Instrumentarium zu besitzen, um diesem Phänomen zu begegnen. Schließlich wird auch die für Lateinamerika neue Institution des Ombudsmannes berücksichtigt. Deren Bedeutung ist auf dem Gebiet der Kriminalpolizei (policía judicial) und des Gefängniswesens unbestritten, ihr Verhältnis zu den Gerichten ist dagegen noch klärungsbedürftig.

II. Die geschichtliche Ausgangslage

Die Mängel des Rechtswesens, die in vielen Ländern Lateinamerikas beklagt werden, sind nicht nur ein Erbe der Diktaturen der vergangenen Jahrzehnte. Sie haben ihre Wurzel in früheren geschichtlichen Entwicklungen. Deren Kenntnis wird leider häufig als unwichtig angesehen.

Als der Verfasser vor einigen Jahren zusammen mit einem lateinamerikanischen Kollegen seinen Forschungsplan, den er als Analyseinstrument für die Strafjustiz Lateinamerikas in Freiburg im Breisgau seit Ende der 80er Jahre ausgearbeitet hatte, der für die Finanzierung in Aussicht genommenen Institution vorlegte, stieß er dort auf großes Interesse. Der Forschungsplan wurde (fast) ohne Abstriche zur Förderung angenommen. Die einzige Einschränkung betraf den historischen Teil der Einleitung: dieser könne nicht gefördert werden, wurde ohne Umschweife erklärt.

Diese Reaktion entspricht einer weit verbreiteten Überzeugung, daß die Geschichte, zumindest wenn es sich um vergangene Epochen und nicht um die sog. Zeitgeschichte handelt, für das Handeln in unserer Zeit irrelevant sei. Dabei wird verkannt, daß wir alle Wurzeln haben, die weit zurückreichen und die häufig erst gegenwärtige Phänomene erklären können. Einsicht in die Zusammenhänge - ein-schließlich der historischen - ist aber unverzichtbare Voraussetzung für jede Reform: Wer blind ist, kann den Weg nicht finden.

A. Das koloniale Erbe

Eine Hinterlassenschaft der Kolonialzeit ist insbesondere die verhängnisvolle Nichtachtung des Rechts durch den Staat. In den spanischen Kolonien galt die Maxime "La ley se acata, pero no se cumple." Diese Haltung der Behörden des Kolonialreichs war zumindest bis zu einem gewissen Grad vernünftig und auf jeden Fall verständlich: Die Normen kamen aus Europa. Sie waren oft das Werk von Juristen, die Amerika nie gesehen hatten und mit den besonderen Verhältnissen dieses fernen Kontinents nicht vertraut waren. Unter diesen Umständen lag es nahe, daß die Entscheidungsträger vor Ort dem Gesetz des Königs zwar ihre Reverenz erwiesen, es aber häufig nicht umsetzten, weil dies schwierig oder unpraktisch oder gar unmöglich zu sein schien.

Was zur Kolonialzeit berechtigt sein mochte, ist seit der Unabhängigkeit anders zu bewerten. Die Länder Lateinamerikas unterliegen auf dem Gebiet der Gesetzgebung nicht mehr kolonialer Fremdbestimmung. Sie selbst schaffen ihr Recht, die Exekutive setzt es durch, und es wäre demnach auch zu erwarten, daß die Exekutive sich selbst an das Recht hält. Dies ist allerdings häufig nicht der Fall, wofür viele Beispiele angeführt werden könnten. Auf unheilvolle Weise wirkt hier die koloniale Tradition fort, nach der die Inhaber staatlicher Macht nur ein Lippenbekenntnis zu Recht und Gesetz ablegen, sich ihm aber nicht unterwerfen. Sie können das, weil die Justiz oft willfährig ist und der Bürger, der Ansprüche gegen den Staat erhebt, große Schwierigkeiten hat, ein für ihn günstiges Urteil zu erwirken. Aber auch dann, wenn er es erlangt hat, geht er häufig leer aus, weil der Staat nicht leistet und Zwangsvollstreckung gegen ihn weitgehend unzulässig ist.

Die Folgen für das Rechtsbewußtsein der Bürger liegen auf der Hand: Der Staat erscheint als der natürliche Feind des Bürgers, der ihm immer mehr wegzunehmen sucht, sei es durch Steuern oder durch die Steuerung der Inflation oder durch die Manipulation der Inflationsindices, der aber seinerseits nicht zu leisten bereit ist. Das gilt auch auf Gebieten der Daseinsvorsorge wie z.B. der öffentlichen Sicherheit. In manchen Ländern kann man zwar Polizisten (oder Soldaten) zum persönlichen Schutz mieten, wenn man das Geld dazu hat. Andernfalls ist man aber weitgehend schutzlos.

B. Das verfassungsrechtliche Erbe des 19. Jahrhunderts

Als die lateinamerikanischen Kolonien im ersten Drittel des 19. Jahrhunderts ihre Unabhängigkeit erstritten, verfügten die USA, die rund ein halbes Jahrhundert zuvor ihre Unabhängigkeit erlangt hatten, über eine hochmoderne Verfassung, die Grundrechte, Gewaltenteilung und Unabhängigkeit der Justiz garantierte. Entsprechende Modelle waren in europäischen Ländern, die mit der Restauration beschäftigt waren, nicht zu finden. So war es nur natürlich, daß die unabhängig gewordenen Länder, die sich zudem mit Ausnahme Brasiliens als Republiken konstituierten, die USA als Vorbild nahmen. Daher finden wir bis heute in allen Ländern das amerikanische Modell des Präsidentialismus. In den bundesstaatlich verfaßten Ländern (Argentinien, Brasilien und Mexiko) entspricht auch die Gerichtsorganisation weitgehend dem nordamerikanischen Vorbild.

Die Übernahme dieses Modells nordamerikanischer Verfassungsorganisation ist allerdings lediglich auf dem Papier geglückt. Die Praxis sieht anders aus. Überall begegnen wir in den lateinamerikanischen Ländern nach amerikanischem Vorbild dem mit großer Machtfülle ausgestatteten Präsidenten der Republik, der diese Machtfülle auch auszuspielen weiß. Das System der checks and balances dagegen findet sich zwar im Text der Verfassung, meist funktioniert es aber in der Praxis nicht. Das Ergebnis ist, daß das amerikanische Verfassungsvorbild lediglich theoretisch übernommen worden ist, die Verfassungswirklichkeit damit aber wenig gemein hat. Von einer Gewaltenteilung kann oftmals keine Rede sein. Alle Staatsgewalten sind vielmehr regelmäßig in der Person des Präsidenten konzentriert.

C. Das Erbe der letzten Jahrzehnte

Ein weiteres Problem sind die Streitkräfte, die nicht überall aus dem Scheitern der von ihnen gebildeten oder unterstützten Diktaturen geschwächt hervorgegangen sind. In vielen Ländern stellen sie gewissermaßen eine weitere Staatsgewalt dar, die der Macht der zivilen Regierung Schranken setzt. Man denke an den Oberbefehlshaber der Streitkräfte Chiles, Pinochet, aber auch an die Generäle anderer Länder, die sich weitgehend ihrer Verantwortung für das Geschehen während der Diktatur entzogen haben, oder an das Militär Guatemalas. Auch der Umstand, daß in Brasilien die für die Streitkräfte zuständigen Minister stets Berufssoldaten sind, deutet darauf hin, daß dem Militär nach wie vor eine starke Stellung zukommt. Die honduranische Verfassung behandelt in dem den "Poderes del Estado" gewidmeten Titel V neben dem "Poder Legislativo" (Kapitel I), dem "Poder Ejecutivo" (Kapitel VI) und dem "Poder Judicial" (Kapitel XII) auch die "Fuerzas Armadas" (Kapitel X).


[1] Erstveröffentlichung im Lateinamerika Jahrbuch 1996. Mit besten Dank an den Verlag für die Gestattung des Nachdrucks.
[2] Im folgenden wird der erste Teil des Artikels abgedruckt. Der zweite Teil folgt in der nächsten Ausgabe der Mitteilungen der DBJV.
 

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