Zum Problem der Justizreform in Lateinamerika [1]


Kurt Madlener     

Teil 1:
Teil 2:

III. Der gegenwärtige Befund


A. Die Lage der Justiz


Ein grundlegender Mangel des Justizwesens vieler Länder Lateinamerikas liegt darin begründet, daß Justiz und Richter nicht unabhängig sind. Die Präsidenten der lateinamerikanischen Staaten werden meist auf vier oder sechs Jahre gewählt. Der Staatspräsident und Regierungschef, der nach seiner Wahl die Richter am obersten Gerichtshof seines Landes für die Dauer seiner Amtszeit ernennt, ist nicht mehr die Regel, aber es gibt ihn noch. Jedenfalls ist in den meisten Ländern der Einfluß des Staatspräsidenten auf die Besetzung dieser Richterämter außerordentlich stark. Reichen die vorhandenen rechtlichen Möglichkeiten nicht aus, um den obersten Gerichtshof auf die Linie der Regierung zu bringen, dann werden sie eben erweitert. Dies kann zum einen dadurch geschehen, daß den Amtsinhabern außerordentlich günstige Pensionsangebote gemacht werden. Auch das court packing aus der Ära Roosevelt hat in solchen Situationen bereits Anwendung gefunden, zum Beispiel in Argentinien nach der Wahl des Präsidenten Menem: die Zahl der Richter des Obersten Gerichtshofs wurde von fünf auf neun erhöht. Schließlich kann auch ein gefügiger Verfassungsgeber eingesetzt werden, um die verfassungsrechtlich verbriefte Unabsetzbarkeit der Richter kurzweg aufzuheben (so geschehen durch die Verfassungsreform vom 30./31.12.94 in Mexiko).

Die Besetzung der Stellen durch politisch genehme Richter hat zur Folge, daß man an den obersten Gerichten lateinamerikanischer Staaten außerordentlich viele Quereinsteiger findet. Es scheint eher die Ausnahme zu sein, daß ein Richter von der ersten Instanz über die Berufungsinstanz sich während eines langen Berufslebens langsam hochdient, um schließlich als Krönung seiner Laufbahn Kassationsrichter zu werden. Die Richter an den obersten Gerichten sind zwar immer Juristen, aber in manchen Ländern eher selten Berufsrichter.

Nun muß man freilich in Rechnung stellen, daß die obersten Gerichte in Lateinamerika nicht nur rechtsprechende Aufgaben haben. In vielen dieser Länder, z.B. in Mexiko, gibt es kein Justizministerium. Das Vorhandensein eines Justizministeriums wird oft als eine Einschränkung der Unabhängigkeit der Justiz betrachtet. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Justiz dort ressortiert, also gewissermaßen organisatorisch der Exekutive zu- oder gar nachgeordnet zu sein scheint. Auch in den Ländern, in denen ein Justizministerium vorhanden ist, sind dessen Kompetenzen für die Justiz beschränkt. Die Verwaltung des Justizapparates liegt regelmäßig nicht bei einem Ministerium, sondern in der Hand des obersten Gerichts. Die Verwaltungsaufgaben sind übrigens wesentlich komplizierter und umfangreicher als in Deutschland, denn oft gehört zum Bereich der Justiz auch die Kriminalpolizei ( policía judicial ). Die wenigen Richter am obersten Gericht (meist nicht mehr als ein Dutzend) sind daher nicht nur für die administrativen Belange der Justiz zuständig, für die Einstellung, Bezahlung, Beförderung, Versetzung, Pensionierung der Richter und aller Justizangestellten usw., auch für die Disziplinargerichtsbarkeit, sondern sie haben auch die entsprechende Zuständigkeit für die Kriminalpolizei, ohne daß sie allerdings polizeiliche Ausbildung oder Erfahrung aufzuweisen hätten.

Die Probleme der Justiz beschränken sich indessen nicht auf die obersten Gerichte. Die an den Untergerichten tätigen Richter besitzen in aller Regel praktisch keine unabhängige Stellung gegenüber dem obersten Gericht. Ihre Einstellung und Beförderung, ihre Versetzung usw. sind durchweg in der Hand dieses Gerichts, das auch die Disziplinargewalt über sie ausübt. Gegen die Disziplinarurteile des obersten Gerichts gibt es keine Rechtsmittel an eine weitere Instanz. Die Macht des obersten Gerichts über die Richter ist daher praktisch unbegrenzt.

Der Umstand, daß es an einer Richterlaufbahn fehlt, hat viele negative Folgen. Nur in einigen Ländern (z.B. Brasilien und Costa Rica) kann ein junger Jurist sich auf eine Richterlaufbahn vorbereiten und nach dem Bestehen von Examina oder Prüfungswettbewerben damit rechnen, sein Leben lang als Richter tätig zu sein. In den meisten Ländern erhält er dagegen typischerweise meist aufgrund von Beziehungen eine Anfängerstellung. Fällt die nächste Wahl anders aus, so verliert er seine Stelle wieder. Der Richter kann daher nicht darauf vertrauen, daß er seinen Beruf lebenslänglich ausüben kann. In manchen Ländern, so z.B. in Sinaloa (Mexiko), ist im Gesetz ( Art. 7 Ley de Trabajadores al servicio del Estado ) nachzulesen, daß Richter politische Beamte ("trabajadores de confianza") sind. In anderen ist das nicht der Fall. Aber auch wo das Gesetz diese Festlegung nicht bringt, ist die Überzeugung weit verbreitet, daß Richter nur so lange in ihrem Amt bleiben können, wie sie der Exekutive genehm sind. Übrigens ist auch die Zahl der (politisch protegierten) Quereinsteiger an den Gerichten 2. Instanz sehr hoch, weswegen die Richter an den Untergerichten nur geringe Aufstiegschancen haben.

Unter diesen Umständen hat es für einen jungen Juristen wenig Sinn, sich um eine Ausbildung als Richter zu bemühen. Er weiß von vornherein, daß er möglicherweise nach wenigen Jahren den Beruf wechseln muß und zur Justiz allenfalls wieder zurückkommen kann, wenn seine Partei gewinnt. Bei dieser Sachlage ist es auch nicht besonders nützlich, wenn die Justiz selbst Geld in die Ausbildung von Richtern oder in ihre Fortbildung investiert: möglicherweise wird sie die so Aus- und Fortgebildeten schon nach wenigen Jahren wieder verlieren.

Natürlich kann nicht ausgeschlossen werden, daß die mangelnde Sicherheit der persönlichen Stellung sich auch auf die Motivation der Richter auswirkt. Hinzuzufügen ist, daß die Bezahlung an den unteren Gerichten nicht gut zu sein pflegt, in manchen Ländern, z.B. in Honduras, geradezu unzureichend. Ein Juez de Paz erhält dort kaum mehr als den Gegenwert von 100,00 U.S.$ monatlich. Berücksichtigt man noch diese vielerorts (aber nicht überall) ungenügende Bezahlung, so ergibt sich auch eine Erklärung für das Übel der Korruption.

Vor allem an Untergerichten in ländlichen Gegenden sind die materiellen Mitteln spärlich, überall aber ist die personelle Ausstattung mangelhaft. Die Zahl der Richter ist durchweg viel zu gering im Verhältnis zur Bevölkerungszahl und zum Geschäftsanfall. El Salvador etwa hat für ca. 5 Mio. Einwohner rund 500 Richter. Wollte man deutsche Maßstäbe anlegen (was freilich nicht angemessen wäre), so müßten fünf- bis sechsmal so viele Richter dort tätig sein. Die Folge der überall geringen Richterzahl ist eine unglaubliche Überlastung der Richter, z.B. auch bei den materiell gut ausgestatteten Bundesgerichten Brasiliens. Erschwerend kommt hinzu, daß die Verfahren oft nach veralteten Prozeßordnungen geführt werden müssen.

Für die mangelnde Effizienz der Strafjustiz gibt es somit viele Gründe. Das Problem der Straflosigkeit (impunidad), das in den letzten Jahren häufig diskutiert worden ist im Zusammenhang mit der Straflosigkeit von Menschenrechtsverletzungen, die während der Zeit der Diktatur begangen worden sind, ist im Grunde ein allgemeines Problem. Es stellt sich nicht nur bei politisch motivierten Delikten, sondern auch bei der Wirtschaftskriminalität und schlichtweg bei jeder Form der Kriminalität. Ein brasilianischer Bundesjustizminister, Abi-Ackel, hat vor einigen Jahren öffentlich erklärt, daß man in den Gefängnissen seines Landes eigentlich nur Arme finden könne. Dies dürfte nicht nur für Brasilien gelten, sondern mehr oder weniger für alle lateinamerikanischen Länder. Daß es bei der Straflosigkeit der Reichen und Einflußreichen nicht immer mit rechten Dingen zugeht, pfeifen die Spatzen von den Dächern.

Klagen, es gäbe nicht genügend qualifizierte Juristen als Richternachwuchs, sind in Ländern mit sehr schlechten Richtergehältern, z.B. Honduras, häufig und verständlich. Kommen sie dagegen aus Ländern, wo die Richterstellung gut ausgestattet ist, so ist ihnen mit Vorsicht zu begegnen: manchmal wird das vorhandene Potential an qualifizierten Nachwuchskräften bewußt nicht ausgeschöpft. In vielen Ländern, wenn auch nicht in allen, ist die Richterschaft eine Domäne der Männer. Länder wie Panama, wo Richterinnen auf allen Ebenen des Gerichtswesens tätig sind und insgesamt mehr als 40% aller Richterstellen innehaben, sind eher die Ausnahme. Die Gleichberechtigung der Frau ist zwar im Verfassungsrecht der lateinamerikanischen Länder festgelegt und auch in den von diesen Ländern ratifizierten internationalen Menschenrechtsabkommen. In der Praxis werden Juristinnen aber vielfach nicht zu Richterinnen ernannt oder erhalten allenfalls einige wenige Stellen an den erstinstanzlichen Gerichten. Dies bedeutet nicht nur eine rechtswidrige Diskriminierung, sondern auch den Verzicht auf eine nicht zu unterschätzende Zahl befähigter Nachwuchskräfte, denn in vielen Ländern haben die Frauen einen Anteil von etwa 50% am Juristenstand. Nimmt man hinzu, daß Frauen im allgemeinen weniger korruptionsanfällig sein dürften, so zeigt sich, wie verfehlt diese Politik der Diskriminierung ist.

Ein Problem, das oftmals übersehen wird, besteht darin, daß neben den von den Rechtsfakultäten ausgebildeten Richtern in vielen Ländern eine außerordentlich große Zahl von Laienrichtern tätig sind, nicht als Beisitzer, die zusammen mit Berufsrichtern entscheiden, sondern als Einzelrichter. Diese Laienrichter bringen keinerlei oder kaum Rechtskenntnisse mit und werden i.d.R. schlecht bezahlt. Aufmerksamkeit wird ihnen meist deswegen nicht gezollt, weil sie nur Bagatellfälle zu entscheiden haben. Man sollte sich aber nicht täuschen: für die breite Masse der armen Bevölkerung sind Bagatellfälle keine Bagatellen. Ein Defizit auf diesem Gebiet ist daher für die rechtsuchende Allgemeinheit von außerordentlich großer Bedeutung.


B. Das Strafverfahrensrecht


Auf dem Gebiet des Strafprozeßrechts ist die Lage in den einzelnen Ländern Latein
amerikas sehr unterschiedlich. Außer Kuba und Puerto Rico erlangten alle iberoamerikanischen Kolonien ihre Unabhängigkeit vor der Reform des portugiesischen und des spanischen Strafprozeßrechts, die Ende des 19. Jahrhunderts erfolgte. Sie gingen daher in die Unabhängigkeit mit einem Strafprozeßrecht, das dem Recht des antiguo regimen entsprach: einem geheimen Inquisitionsverfahren, das dem Angeklagten nur sehr wenige Rechte einräumte.

Einige der lateinamerikanischen Länder reformierten dieses Verfahrensrecht, das seit der Aufklärung und der französischen Revolution als überholt gelten mußte, im 19. oder Anfang des 20. Jahrhunderts. Andere hielten daran aber bis in unsere Tage fest. So sind bestimmte Länder Lateinamerikas für Rechtshistoriker außerordentlich interessant, denn hier wird - z.B. in Honduras- eine Art des Verfahrens noch heute praktiziert, die man gemeinhin nur aus historischen Werken kennt. In Guatemala und im argentinischen Bundesrecht war es bis vor wenigen Jahren nicht anders.

Ein besonderes Problem stellt in Lateinamerika die Untersuchungshaft dar. In einigen Ländern liegt der Prozentsatz der Untersuchungsgefangenen an der gesamten Gefängnispopulation mehr oder weniger auf einem vergleichbaren Niveau wie in Deutschland oder anderen europäischen Ländern. Diese Staaten sind aber Ausnahmen. Insgesamt dürften mehr als 70% der Gefangenen in den Gefängnissen Lateinamerikas Untersuchungsgefangene sein. In einzelnen Ländern, zum Beispiel in Honduras, sind es an die 90%. Wenn man sich vergegenwärtigt, daß die Untersuchungshaft sehr einschneidende Folgen für den Betroffenen hat, meist zum Verlust der Arbeitsstelle führt, die Familie in wirtschaftliche Not bringt und bei mehrjähriger Dauer oft zur Lockerung der Familienbande oder gar zur Auflösung der Familie führt, dann kann man ermessen, welches Elend durch diese weitgehende Anwendung der Untersuchungshaft verursacht wird.

Die Gründe dafür sind zum einen in der langen Prozeßdauer zu suchen. Es dauert in vielen Ländern Jahre, bis ein Strafprozeß entschieden ist, und wenn der Beschuldigte einmal in Untersuchungshaft sitzt und keine Möglichkeit hat, eine Kaution zu stellen, dann bleibt er dort meist bis zum Abschluß des Verfahrens, sei es durch Urteil oder durch Einstellung aufgrund Verjährung.

Die lange Prozeßdauer kann aber nicht alles erklären. Es ist offensichtlich, daß in vielen Ländern zu rasch und zu schematisch Untersuchungshaft verhängt wird. Sehr negativ wirkt sich hier die Regelung des Flagranzdelikts aus: wird der Verdächtige auf frischer Tat getroffen, so kann er regelmäßig ohne weiteres in Untersuchungshaft genommen werden.

Ist er aber einmal in Haft, dann ist es für ihn ziemlich schwer, eine Aufhebung des Haftbefehls oder eine Aussetzung des Untersuchungshaftvollzugs zu erreichen. Bei manchen Delikten ist das überhaupt ausgeschlossen, und die Zahl dieser Delikte hat sich in den vergangenen Jahren erhöht, weil viele Regierungen in härteren Strafen und in weitgehenderer Anwendung der Untersuchungshaft ein Heilmittel für die Kriminalitätsbekämpfung sehen. Auch scheinen die Haftprüfungsverfahren weniger wirksam als bei uns zu sein (Beneti; s. auch González Alvarez / Mora Mora / Houed Vega, S. 50 f. ).

Beklagt wird in den Ländern, die unter ihren Bürgern zahlreiche Indios haben, vor allem also in Guatemala, Mexiko und Peru, daß die europäisch ausgerichteten Strafverfahren den Angehörigen der Eingeborenenstämme nicht gerecht werden. Dieses Problem hat einen sprachlichen Aspekt, weil nicht alle Indios die europäische Amtssprache beherrschen. Es geht aber darüber hinaus. Geltend gemacht wird, daß speziell für Indios Gerichte gebildet werden sollten, möglichst reine Indiogerichte. Natürlich spielt hier auch eine Rolle, daß es im Bereich der staatlichen Justiz kaum Indios als Richter gibt, so daß bei Verfahren gegen Indios im Grunde eine koloniale Situation entsteht. Diese Problematik ist noch bei weitem nicht ausdiskutiert, geschweige denn gelöst. Immerhin liegen aber aus Guatemala und Panama gewisse Erfahrungen vor (s. auch Vélez).


C. Das Gefängniswesen


Alarmierend ist die Lage in fast allen Ländern auf dem Gebiet des Gefängniswesens, in manchen ist sie schlichtweg katastrophal. Immer wieder erreichen uns selbst über die deutsche Presse, die Lateinamerika nur wenig Platz einräumt, Meldungen von Gefängnisaufständen, die oftmals mit Dutzenden von Toten enden. Es kann kein Zweifel daran sein, daß Häftlinge sich im Bewußtsein des Risikos für ihr Leben, das sie bei einem Aufstand laufen, nur dann dazu entschließen, wenn die Lage verzweifelt ist. Offensichtlich ist sie das in vielen Gefängnissen.

Einer der Gründe für diese Lage ist die ständige Erhöhung der Gefangenenzahlen in den letzten Jahren. Es ist dies kein Phänomen, das auf Lateinamerika beschränkt ist, sondern in vielen Ländern zu beobachten, auch bei uns. Besonders dramatisch ist die Zahl der Strafgefangenen aber in den USA seit Anfang der 80er Jahre gestiegen: sie hat sich in wenig mehr als 10 Jahren verdreifacht. Heute sitzen in den amerikanischen Gefängnissen weit über eine Million Gefangene ein, im Verhältnis zur Bevölkerung eine ungemein hohe Zahl.

Da die USA nach wie vor für viele lateinamerikanische Staaten eine Vorbildfunktion haben, kann es nicht verwundern, daß auch in Lateinamerika die Gefangenenzahlen außerordentlich stark angestiegen sind. Freilich ist die Nachahmung des amerikanischen Vorbilds nicht immer ganz freiwillig. Zumindest auf dem Gebiet der Drogenbekämpfung üben die USA einen erheblichen Druck auf lateinamerikanische Länder aus, damit diese der harten, wenn auch erfolglosen Linie der amerikanischen Drogenbekämpfung folgen. So sind in vielen lateinamerikanischen Ländern nach amerikanischem Vorbild die angedrohten Freiheitsstrafen außerordentlich stark erhöht worden, zum Beispiel in Costa Rica von 25 Jahren auf 50 Jahre. Eine solche Politik längerer Freiheitsstrafen, meist auch noch mit Beschränkungen hinsichtlich vorzeitiger Entlassung auf Bewährung verbunden, hat unvermeidlicherweise binnen weniger Jahre eine erhebliche Steigerung der Gefangenenzahlen zur Folge. Dies hat in Lateinamerika freilich noch schwerwiegendere Folgen als in den USA, da bindende Standards für die Unterbringung der Gefangenen entweder fehlen oder nicht beachtet werden. So kommt es zu einer Überfüllung der Gefängnisse und der Unterbringung der Gefangenen unter menschenunwürdigen Verhältnissen. Hinzu kommt noch das ungelöste Problem der Untersuchungshäftlinge, auf das bereits eingegangen wurde.

Weitere Probleme sind veraltete Vollzugsordnungen, die den in den Gefängnissen herrschenden Verhältnissen nicht Rechnung tragen und die Rechtsstellung der Gefangenen ungenügend ausgestalten. Daneben bestehen die bekannten Probleme materieller Art, marode Gebäude und Einrichtungen, nicht oder schlecht ausgebildetes und unterbezahltes Personal usw.

Allerdings sollte man über den negativen Erscheinungen nicht die positiven vergessen. Dazu zählt z.B., daß die Gefangenen im allgemeinen gut oder zumindest ausreichend ernährt werden, was bekanntlich nicht überall in den Ländern der sog. Dritten Welt der Fall ist. In manchen Gefängnissen können die Gefangenen, die handwerkliche Fähigkeiten besitzen, sozusagen unternehmerisch als Einmannbetrieb für Kunden von außerhalb der Anstalt tätig sein. Dies hat zur Folge, daß mit wesentlich mehr Eifer gearbeitet wird als in gefängniseigenen Betrieben. Besonders bemerkenswert ist aber, daß in den Anstalten, die nicht an Überfüllung leiden (bedauerlicherweise vermindert sich ihre Zahl stetig), oft ein sehr humaner Geist herrscht, weit entfernt von der kalten, bürokratischen Atmosphäre moderner Gefängnisse. Bemerkenswert ist auch die Institution der sog. intimen Besuche, die in Lateinamerika entwickelt wurde, um Ehepartnern und Lebensgefährten (naturgemäß meist Frauen) das Zusammensein mit ihren einsitzenden Angehörigen ohne Anwesenheit Dritter zu ermöglichen. Zu Unrecht wird meist nur der sexuelle Aspekt dieser Besuche hervorgehoben, der aber keineswegs der wichtigste ist. Wesentlich ist vielmehr, daß der Häftling der Tag und Nacht vorhandenen Überwachung für einige Stunden entkommen und in die private Atmosphäre der Zweisamkeit eintauchen kann. Für sein psychisches Befinden und die Aufrechterhaltung der partnerschaftlichen Beziehung sind diese Besuche von großer Bedeutung.


D. Jugendkriminalität und Strafrecht


In Spanien steht auch nach Erlaß des neuen Strafgesetzbuches vom November 1995 die Ausarbeitung eines Jugendstrafrechts immer noch aus. Die Strafmündigkeit tritt gemäß Art. 19 Abs. 2 Código penal erst mit 18 Jahren ein.

In vielen lateinamerikanischen Ländern sind zwar Jugendgesetze erlassen worden, die auch Anwendung finden, wenn Jugendliche mit Strafe bedrohte Handlungen begangen haben. Die Altersgrenzen sind unterschiedlich. In Brasilien beginnt die strafrechtliche Verantwortlichkeit z.B. mit 18 Jahren, in anderen Ländern liegt sie darunter. Daß es sich bei diesen Jugendgesetzen i.d.R. nicht um Jugendstrafrecht handelt, zeigt sich u.a. daran, daß diese Gesetze meist auf die Normierung strafrechtlicher und -prozessualer Garantien, auf die jeder erwachsene Angeklagte Anspruch hat, verzichten. Sie gleichen insofern dem spanischen Jugendfürsorgegesetz, das vom spanischen Verfassungsgericht aus diesem Grunde durch Urteil vom 14.2.1991 teilweise für verfassungswidrig befunden wurde (STC 36/1991).

Der Mangel rechtsstaatlicher Garantien ist aber nicht der einzige. Nicht immer erlauben diese Jugendgesetze, in wirksamer Weise auf schwere Straftaten zu reagieren. Solche Taten werden offensichtlich immer häufiger von Jugendlichen begangen. Dies rückt stärker in das Bewußtsein der Öffentlichkeit, seitdem in allen Ländern Lateinamerikas das Problem der Straßenkinder an Bedeutung zunimmt. Vor 20 oder 30 Jahren gab es Straßenkinder in nennenswerten Zahlen nur in Bogota. Die "gamines" Bogotas waren überall bekannt, das Phänomen wurde bestaunt, und jedermann fragte sich, warum die Kolumbianer nicht fähig waren, dieses singuläre Problem zu lösen. Inzwischen hat es sich überall ausgebreitet. Es ist eine Folge der Verelendung breiter Massen, und man kann allenthalben auch schon Kinder im Vorschulalter unter den Straßenkindern finden. Vereinzelte Versuche, dem Problem Herr zu werden, haben zwar in manchen Städten Erfolg gehabt, in den meisten aber nicht, wohl hauptsächlich, weil es an den Mitteln fehlt und weil möglicherweise auch die rechtlichen Voraussetzungen dafür nicht günstig sind.

Die Straßenkinder bringen sich meist durch Betteln und kleine Diebstähle durch, bis sie etwa 11, 12 oder 13 Jahre alt sind. Dann sind die Mädchen in der Lage, sich zu prostituieren, und die Jungen sind stark genug, um zur Gewaltkriminalität überzugehen.

Soweit sie strafrechtlich noch nicht verantwortlich sind, kann die Polizei mit den Mitteln des Strafverfahrensrechts nicht gegen sie vorgehen. Typischerweise werden sie zwar zunächst festgenommen, möglicherweise auch für einige Wochen untergebracht, aber dann müssen sie in der Regel wieder entlassen werden. Zum Beispiel hat das als sehr fortschrittlich gepriesene Estatuto da Crianza e do Adolescente Brasiliens (Lei n.  8.069, de 13 de julho de 1990) zur Folge gehabt, daß untergebrachte Jugendliche, die zum Teil sehr schwere Straftaten begangen hatten, nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes aus den Jugendfürsorgeanstalten entlassen werden mußten. Da die Jugendlichen damit aber Unterbringung und Verpflegung verloren und keine ausgleichenden Fürsorgemaßnahmen getroffen wurden, haben sie alsbald wieder Straftaten begangen, die dann allerdings die Öffentlichkeit alarmiert haben.

Gefährlich ist die Straflosigkeit jugendlicher Täter insbesondere auch deswegen, weil sie dazu führt, daß diejenigen, die unter diesen Straftaten zu leiden haben und von der Polizei keinen Schutz erfahren, das Recht selbst in ihre Hand nehmen. Das führt dann zu Fällen der Lynchjustiz, die uns immer wieder besonders aus Brasilien berichtet werden. Weiter kompliziert hat sich die Frage der nicht strafrechtlich verantwortlichen Jugendlichen durch den zunehmenden Drogenhandel, der in immer stärkerem Maß auch in den Ländern Lateinamerikas zu beobachten ist, die nicht als Produktionsländer gelten. Dabei wird von den Drogenbanden in steigendem Maße auf strafunmündige Jugendliche als Boten zurückgegriffen. Diese werden dann freilich häufig auch von den Banden umgebracht, weil sie zunächst zwar nützliche Helfer, dann aber auch potentiell gefährliche Mitwisser sind.

Die großzügige Regelung in vielen lateinamerikanischen Staaten, die Jugendliche (z.T. bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres) von der strafrechtlichen Verantwortlichkeit ausnimmt, ist also durchaus problematisch, und sie wirkt keineswegs stets zugunsten der Jugendlichen.


IV. Reformfelder


A. Gerichtsverfassung und Richterrecht


1. Die Stellung der obersten Gerichtshöfe

Von den drei Staatsgewalten besitzen in Lateinamerika regelmäßig Legislative und Exekutive eine originäre demokratische Legitimation, da sie unmittelbar vom Volk gewählt werden. Eine Volkswahl der Richter ist nirgends vorgesehen. Ihre Legitimation ist daher abgeleitet, und zwar meist sowohl von der Exekutive als auch von der Legislative, die bei der Richterwahl zusammenwirken.

Regelungen dieser Art finden sich in vielen Ländern. Auch in der Bundesrepublik Deutschland wirken bei der Wahl der Richter an den obersten Gerichtshöfen des Bundes Parlament und Exekutive zusammen: vom Bundestag gewählte Personen (meist Abgeordnete) und die jeweiligen Fachminister des Bundes und der Länder bilden gemeinsam gemäß Art. 95 Abs. 2 GG den Richterwahlausschuß.

In den Ländern Lateinamerikas ist das Wahlverfahren anders geregelt. Regelmäßig findet die Wahl durch das Plenum des Parlaments statt, ähnlich wie in der Bun
desrepublik Deutschland die Wahl der Bundesverfassungsrichter gemäß Art. 94 Grundgesetz vorgesehen ist (die vom Bundestag zu wählenden Bundesverfassungsrichter werden allerdings durch einen Wahlmännerausschuß gewählt, § 7 BVerfGG). Diese Ähnlichkeit mag nicht zufällig sein: häufig besitzen die obersten Gerichte der lateinamerikanischen Länder die Zuständigkeit für Verfassungsfragen; erst in den letzten Jahren sind in einigen Ländern eigene Gerichte oder Spruchkörper dafür eingerichtet worden, z.B. in Guatemala (Art. 268 ff. Verfassung) und in El Salvador (Art. 174, 183 Verfassung).

Dem Präsidenten der Republik kommt für die Wahl der Richter des obersten Gerichts meist ein Vorschlagsrecht zu. In Ländern, die ein Zweikammesystem haben, z.B. Mexiko, findet sich das System der USA: der Präsident der Republik schlägt die Kandidaten für das Amt des Richters am Obersten Gerichtshof vor, der Senat stimmt zu oder lehnt ab. Dies gibt naturgemäß der Exekutive einen starken Einfluß auf die Besetzung der Richterämter. Um diesen Einfluß zu vermindern, sind in neueren Verfassungen originelle Lösungen verwirklicht worden.

In El Salvador wird nach der Verfassung von 1983 die Kandidatenliste für die vom Parlament vorzunehmende Richterwahl vom Consejo Nacional de Judicatura vorgelegt. Der Consejo benennt die Hälfte der Kandidaten selbst, die andere Hälfte wird von den juristischen Standesorganisationen (Entidates representativas de los Abogados de El Salvador) vorgeschlagen und vom Consejo in seine Vorschlagliste aufgenommen.

Ein anderes Verfahren sieht die Verfassung Guatemalas von 1985 vor. Von den neun Richtern der Corte Suprema de Justicia werden nur vier von den Abgeordneten nominiert. Die übrigen fünf wählt das Parlament aufgrund einer Liste mit 30 Namen, die von einer Comisión de Postulación zusammengestellt wird. Diese Kommission besteht aus den Dekanen aller guatemaltekischen Rechtsfakultäten sowie einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von der Anwalts- und Notarkammer gewählt werden. Schließlich kommt noch ein Vertreter der Justiz hinzu, den der Oberste Gerichtshof ernennt (Art. 215 Verfassung).

Diese beiden in den letzten Jahren entwickelten Modelle sind sicherlich verbesserungsfähig, aber sie stellen interessante Versuche dar, die Auswahl der Richter an den obersten Gerichte nicht nur unter politischen Gesichtspunkten treffen zu lassen. Sie könnten auch für die deutsche Reformdiskussion Anregungen bieten: Es besteht kein Zweifel, daß wir auf diesem Gebiet den Stein der Weisen keineswegs gefunden haben.

Nicht nur die Wahl der Richter an den obersten Gerichtshöfen ist indessen vielfach reformbedürftig. Sollen die obersten Gerichtshöfe in die Lage versetzt werden, sich ihrer ureigensten Aufgabe, der Rechtsprechung, zu widmen, so ist die Entlastung von Verwaltungsaufgaben erforderlich. Dazu gibt es in mehreren Ländern, z.B. in Mexiko aufgrund der Reform von 1994/1995, bereits Ansätze. Bewirkt wird diese Reform durch die Einrichtung eines Organs, für das im allgemeinen der spanische Consejo General del Poder Judicial (Art. 122 Verfassung von 1978) als Modell dient und dem die Verwaltungsaufgaben des obersten Gerichtshofs zugewiesen werden. Ob damit nun tatsächlich ein "orgáno de autogobierno" der Judikative begründet wird, ist allerdings von Fall zu Fall zu prüfen. Auch in Spanien ist übrigens der Generalrat der rechtsprechenden Gewalt durchaus umstritten, insbesondere weil er seit einer Reform des Jahres 1985 stark politisiert ist und kaum mehr als Selbstverwaltungsorgan der Justiz angesehen werden kann (s. Barbero Santos ).

Wie dem auch sei: Vor allem in den Ländern, in denen der oberste Gerichtshof, meist mit nur wenigen Richtern besetzt, den gesamten Bereich der Justiz zu verwalten hat, etwa weil ein Justizministerium nicht existiert oder ihm diese Aufgabe nicht zukommt, ist die Einrichtung eines selbständigen Verwaltungsorgans dringend erforderlich. Erst dann lassen sich auch die Kandidaten für die höchsten Richterämter sachgerecht im Hinblick auf ihre Aufgaben als Richter auswählen: bisher sind administrative Fähigkeiten mindestens ebenso wichtig.

Um die Unabhängigkeit der Justiz von den anderen Staatsgewalten zu stärken und ihre spärliche Ausstattung mit Haushaltsmitteln zu verbessern, haben eine Reihe von Ländern in ihren Verfassungen festgelegt, daß der Justiz ein fester Prozentsatz des Staatshaushalts zusteht, über den sie im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts weitgehend frei verfügen kann. So werden der Justiz in Costa Rica durch die Verfassung 6% des Staatshaushalts zugewiesen (Art. 177 Abs. 3), in El Salvador ebenfalls 6% (Art. 172 Abs. 4), in Honduras 3% (Art. 306), in Guatemala und Panama je 2% (Art. 213; Art. 211) [2]. Nicht überall scheint das reibungslos zu funktionieren, aber zweifellos handelt es sich um einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu einer unabhängigen Justiz.


2. Richterlaufbahn; Ausbildung und Fortbildung der Richter

Soweit die Richterlaufbahn nicht eingeführt ist, zum Beispiel in Guatemala, wo es seit vielen Jahren einen Gesetzentwurf dazu gibt, den das Parlament aber bisher nicht behandelt hat, und in Nicaragua ist ihre Einführung im Grunde dringendstes Reformanliegen. Fehlt die Richterlaufbahn, so ermangelt es an der Grundlage für einen Richterstand, der sich durch Sachkenntnis und Berufsethos auszeichnen könnte.

In einigen lateinamerikanischen Staaten, zum Beispiel in Brasilien, ist die Richterlaufbahn dagegen seit langem eingeführt. Um Richter zu werden, hat man sich Prüfungswettbewerben zu unterziehen. Ob diese Prüfungswettbewerbe immer sachgerecht durchgeführt werden, ist fraglich.

Grundsätzlich wird jedoch der Kandidat für das Richteramt aufgrund eines geordneten Verfahrens nach sachgemäßen Kriterien ausgewählt.

Brasilien hat auch eine interessante Regelung für den Quereinstieg. Bei den Gerichten 2. Instanz des Bundes und der Länder sind gemäß Art. 94 der Bundesverfassung von 1988 20% der Richterstellen erfahrenen Staatsanwälten und Anwälten vorbehalten. Dies stellt eine gewisse Sicherheit dagegen dar, daß sich die Richterschaft gegen die anderen juristischen Berufsgruppen abschottet. Diese brasilianische Regelung könnte durchaus Anregungen für Reformvorhaben in anderen Ländern bieten.

Vielfach wird in Lateinamerika die "Professionalisierung" des Richterstandes gefordert. Neben der Einrichtung der Richterlaufbahn ist dafür Voraussetzung, daß Ausbildung und Fortbildung der Richter gewährleistet sind. Auch hier liegt vieles im argen. Dies beginnt schon damit, daß die Rechtsfakultäten selbst innerhalb ein und desselben Landes ein recht unterschiedliches Niveau aufweisen können. Auch da, wo das Rechtsstudium ein hohes Niveau erreicht, ist immer das Erbübel der mediterranen Juristenausbildung festzustellen: sie ist zu theoretisch. Das bedeutet, daß der Absolvent einer Rechtsfakultät, so er denn eine gute Ausbildung genossen hat, zwar über theoretische Kenntnisse verfügt, aber im allgemeinen nicht gelernt hat, wie diese Kenntnisse in der Praxis anzuwenden sind.

Es gibt zwar überall Versuche, diesem Übel zu steuern. Insbesondere bestehen an vielen Rechtsfakultäten nach nordamerikanischem Vorbild "Rechtskliniken",
wo Studenten unter Anleitung eines Professors die Fälle armer Parteien bearbeiten und auf diese Weise in die Gerichtspraxis eingeführt werden. Auch ist es in Lateinamerika häufig, daß Jurastudenten bei den Gerichten die miserabel bezahlten Posten von Justizangestellten übernehmen und auf diese Weise mit der Praxis in Berührung kommen. In El Salvador versucht man, durch Vereinbarungen zwischen dem Obersten Gerichtshof und den Universitäten die praktische Ausbildung voranzubringen.

Insgesamt ist die Ausbildungsreform, soweit sie - abgesehen von der Einrichtung von Schulen für Richter und Staatsanwälte - überhaupt in Angriff genommen worden ist, aber bisher nicht sehr weit vorangekommen. Was not täte, wäre eine gründliche Reform des Jurastudiums und die Einführung einer praktischen Ausbildung, wie wir sie in Gestalt der Referendarausbildung kennen. Dies scheitert aber bisher zum einen daran, daß die Notwendigkeit der Reform nicht überall gesehen wird, insbesondere aber an dem Umstand, daß es nicht leicht ist, ein Modell für eine solche Ausbildung zu finden: Im mediterranen Kulturkreis, mit dem die engsten und besten Kontakte bestehen, gibt es ein solches Modell nicht.

Für die Aus- und Fortbildung der Richter sind in den letzten Jahren fast überall Richterschulen gegründet worden. Oft haben dabei Europa und die USA Pate gestanden, und die Vorlesungen werden häufig von ausländischen Juristen, meist von Spaniern, gehalten. Ob die Richterschulen in ausreichender Weise praxisbezogen arbeiten, erscheint indessen fraglich. Auch die spanische Richterschule, der Centro de Estudios Judiciales (früher Madrid, jetzt Barcelona), hat dieses Problem wohl noch nicht vollkommen gelöst.

Offensichtlich ist auch eine gewisse Verzettelung der Mittel. So hat in den letzten Jahren praktisch jeder lateinamerikanische Staat und innerhalb der Bundesstaaten fast jedes Bundesland eine eigene Richterschule eingerichtet oder bereitet entsprechende Pläne vor. Daneben bestehen oftmals noch besondere Ausbildungsstätten für Staatsanwälte. Da Lateinamerika in zwei große Sprachblöcke zerfällt, den hispanophonen mit rund 20 Ländern und den lusophonen mit dem riesigen Bundesstaat Brasilien, der an die 160 Millionen Einwohner in über 20 Bundesländern zählt, läge es nahe, regionale Richterschulen einzuführen, und es wäre kein Nachteil, wenn auch die Staatsanwälte zu ihnen Zugang hätten. Dies setzte allerdings eine Bereitschaft zur Zusammenarbeit über die Grenzen der Staaten und der Bundesländer und zwischen Richtern und Staatsanwälten voraus, und damit steht es nicht überall zum besten.

Immerhin gibt es dazu Ansätze. In Mittelamerika, dessen politische und wirtschaftliche Einigungsbestrebungen noch keine großen Fortschritte zu verzeichnen haben, werden mit französischer Unterstützung Kurse für Richter veranstaltet, die von Justizangehörigen aus mehreren Ländern der Region besucht werden. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, daß Frankreich vor wenigen Jahren die Initiative ergriffen hat, um im frankophonen Schwarzafrika, aber unter Einschluß auch von Ländern iberoamerikanischer Tradition, im Rahmen der Organisation pour l harmonisation du droit des affaires en Afrique (OHADA) eine Ecole régionale supérieure de la magistrature vorzusehen, die das Niveau der Richter aus allen diesen Ländern heben soll. Insbesondere größere Rechtssicherheit ist das Ziel. Ähnliche Institutionen könnten in Lateinamerika gute Dienste tun. Ansatzpunkte böte der Mercosul, der Andenpakt, die Zusammenarbeit der mittelamerikanischen Staaten. Auch wäre die Gründung gemeinsamer Einrichtungen innerhalb der Bundesstaaten Argentinien, Brasilien und Mexiko von Vorteil.


3. Die Staatsanwaltschaft

Die deutsche Staatsanwaltschaft ist Teil der Exekutive, und die Justizminister des Bundes und der Länder sind demgemäß weisungsbefugt. In der Nachkriegszeit wurde diskutiert, ob die Staatsanwaltschaften - ähnlich wie die Gerichte - unabhängig sein sollten. Es blieb dann aber bei der Weisungsgebundenheit der deutschen Staatsanwälte.

In Lateinamerika ist eine abweichende Entwicklung zu beobachten. So genießt der brasilianische Generalbundesanwalt seit der Verfassung von 1988 eine gegenüber der Regierung unabhängige Stellung. Ob es zur Amtsenthebung des Präsidenten Collor de Mello gekommen wäre, wenn dieser die rechtliche Möglichkeit gehabt hätte, dem Generalbundesanwalt Weisungen zu erteilen und ihn notfalls auch seines Amtes zu entheben, ist mehr als fraglich. Es zeigt sich an diesem Fall, daß es durchaus vorteilhaft sein kann, wenn der Anklagebehörde eine starke Stellung eingeräumt wird.

Nicht bei allen Reformvorhaben, welche die Staatsanwaltschaft zum Gegenstand haben, geht es indessen um die Einführung eines unabhängigen Organs der Rechtspflege. Wo das Strafverfahren seinen inquisitorischen Charakter verlieren soll und Elemente des Akkusationsprozesses vorgesehen werden, ist eine entsprechende Umgestaltung der Anklagebehörde erforderlich, ohne daß ihr unbedingt Unabhängigkeit von der Exekutive gewährt werden müßte. In erster Linie geht es hier darum, die Staatsanwaltschaft von der spanischen Tradition einer eher passiven Behörde zu befreien, wie das übrigens auch in Spanien angestrebt wird (wo man sich bei den Reformen stark am Bild der deutschen Staatsanwaltschaft orientiert). Erreicht werden soll insbesondere, daß die Staatsanwaltschaft selbst Ermittlungen anstellt oder leitet und diese Aufgaben nicht der Kriminalpolizei (policía judicial) und dem Gericht überläßt.

Was zur Laufbahn, zur Ausbildung und Bezahlung der Richter gesagt wurde, gilt mutatis mutandis auch für die Staatsanwälte. Die Mängel sind so schwerwiegend, daß die Agency for International Development (USAID) bei der von ihr geförderten Staatsanwaltschaftsreform in Honduras in ihre Finanzierung auch gleich Mittel für die Gehälter der Staatsanwälte eingestellt hat. Es ist offenkundig, daß allein Gesetzesreformen nicht ausreichen.


4. Die Verteidigung

Die meisten Beschuldigten sind in Lateinamerika zu arm, um sich einen Verteidiger leisten zu können. Neben privaten Institutionen nach dem Vorbild der amerikanischen "legal clinics", sind es hauptsächlich "defensores públicos", die für die Beschuldigten kostenlos tätig werden. Es handelt sich dabei um Angehörige des öffentlichen Dienstes, die für ihre Tätigkeit vom Staat ein Gehalt beziehen, ähnlich wie die "public defenders" in den USA.

Preußen hatte im 18. Jahrhundert ein ähnliches System, schaffte es aber bald wieder ab, da man mit den beamteten Advokaten keine guten Erfahrungen machte. Insbesondere gelang es ihnen nicht, sich bei ihrer Klientel Vertrauen zu erwerben. Erwägungen, die in neuerer Zeit in Holland zur Einführung beamteter Verteidiger angestellt wurden, blieben ergebnislos. Unsere heutige Regelung - freie Wahl des Verteidigers, Gebührentragung durch den Staat - ist für Lateinamerika nicht ohne weiteres brauchbar, weil es keine staatlich festgesetzten Gebühren für die Strafverteidigung gibt. Dennoch könnte überlegt werden, ob nicht andere Lösungen als die der "defensores públicos" möglich sind, da dieses System aus verschiedenen Gründen (zu geringe Zahl der Verteidiger, ungenügende Bezahlung, mangelhafte Ausstattung mit sachlichen Mitteln) nicht überall seinen Zweck zufriedenstellend erfüllt.


B. Strafverfahren


Das Mündlichkeitsprinzip ist in vielen Ländern Lateinamerikas seit langem eingeführt, so z.B.in der argentinischen Provinz Córdoba und in Brasilien. Soweit das aber noch nicht geschehen ist, steht
bei der Reform des Strafverfahrens die Einführung des mündlichen Verfahrens im Mittelpunkt. Im Strafverfahren geht es oft um das Schicksal eines Menschen, vielleicht auch seiner Familie, und es stehen viele Fragen im Raum, die nicht allein durch beschriebenes Papier beantwortet werden können. Die schriftlichen Verfahren des antiguo regimen sind seit langem überholt. Der Strafrichter muß die Möglichkeit haben, den Angeklagten (wie auch andere Prozeßbeteiligte) zu sehen und mit ihm zu sprechen, um sich aufgrund dieses persönlichen Eindrucks ein Bild zu machen. Übrigens wirkt sich die Einführung einer mündlichen Hauptverhandlung nicht unbedingt zugunsten der Angeklagten aus: aus Argentinien wird berichtet, daß nach der kürzlichen Einführung des mündlichen Verfahrens im Bundesrecht die verhängten Strafen strenger geworden seien. Offensichtlich ist der Eindruck, den der Angeklagte auf den Richter macht, nicht immer günstig.

Die Einführung der mündlichen Verhandlung hat aber noch eine andere Bedeutung. Im 19. Jahrhundert wurde in Europa das geheime Inquisitionsverfahren abgeschafft, weil es zum einen dem Angeklagten nur schwache Verteidigungsrechte einräumte, zum anderen aber eine Kontrolle über die Tätigkeit der Gerichte durch die Öffentlichkeit beim geheimen Verfahren kaum möglich ist. Inzwischen haben sich die Verhältnisse in Europa und auch in Lateinamerika geändert: Nur noch zu Sensationsprozessen strömen Zuhörermassen. Die Fälle, die Tag für Tag verhandelt werden, ziehen nur wenige Zuhörer an, meist Verwandte und Freunde des Täters und des Opfers. Dennoch ist die Kontrolle durch die Öffentlichkeit der gerichtlichen Verfahren im Rechtsstaat außerordentlich wichtig. Diese Kontrollfunktion nimmt aber heute weniger das Publikum wahr, das an den Verhandlungen teilnimmt, als die Presse. Unter diesem Aspekt ist die Reform des Strafverfahrensrechts von großer Bedeutung, um die Tätigkeit der Justiz einer öffentlichen Kontrolle zu unterziehen. Daß die Medien dabei manchmal zu weit gehen, gerade in Lateinamerika, steht auf
einem anderen Blatt (s. die Landesberichte in ILANUD).

Von Bedeutung sind auch die Bemühungen, für Bagatellfälle vereinfachte Verfahren vorzusehen. Besonders weit sind diese in Brasilien gediehen mit der Einführung der "Juizados de Pequenas Causas" und "Juizados Especiais Cíveis e Criminaís" in den letzten Jahren (s. Madlener/Madlener; Nalini, S. 332 f.). Die Erfahrungen, die damit gemacht wurden, scheinen günstig zu sein, so daß es nützlich wäre, sie bei Reformen in anderen Ländern heranzuziehen. Im übrigen wäre es natürlich wichtig, Möglichkeiten alternativer Konfliktlösung zu eröffnen, um die Strafgerichte zu entlasten.

Rein technische Fragen wie die Ausstattung der Strafgerichte mit sachlichen Mitteln spielen eine unterschiedliche Rolle. Besonders Untergerichte sind in manchen Ländern unzureichend untergebracht und ausgestattet: oft fehlt es schon an Schreibmaschinen, von Dienstfahrzeugen (die bei den obersten Gerichten regelmäßig reichlich vorhanden sind) ganz zu schweigen. Andererseits ist die Informatisierung der Justiz z.T. sehr weit fortgeschritten, z.B. im Land São Paulo weiter als bei uns. Die entscheidenden Hemmnisse für einen besseren Ablauf der Strafverfahren sind im allgemeinen aber nicht in diesem Bereich zu suchen.


C. Gefängniswesen


Die Überbelegung der Gefängnisse mit allen ihren negativen Wirkungen steht in vielen Ländern im Zusammenhang mit der Regelung und der Praxis der Untersuchungshaft. Wird ein Ersttäter ertappt, der kein schweres Verbrechen begangen hat, verheiratet ist, mit seiner Familie zusammenlebt und Arbeit hat, so ist meist kein Grund gegeben, um ihn in Untersuchungshaft zu nehmen. Starre prozeßrechtliche Regelungen, z.B. im Fall von Flagranzdelikten, oder aber eine entsprechend schematische Praxis der Haftrichter führen jedoch dazu, daß in vielen Fällen dennoch Untersuchungshaft
verhängt und vollzogen wird. Zwar sind vom Gesetzgeber durchaus Möglichkeiten vorgesehen, den Vollzug der Untersuchungshaft auszusetzen.

Dafür ist aber - wie in den USA - meist die Stellung einer Kaution ("fianza") erforderlich. Im Gegensatz zu den USA, wo die bail-Büros dabei behilflich sind, ist der lateinamerikanische Untersuchungshäftling regelmäßig auf seine eigenen Mittel angewiesen, so die Gesetzgebung seines Landes nicht Alternativen wie z.B. die "fianza juratoria" zuläßt. Dies bedeutet, daß es ihm oft nicht möglich ist, die Entlassung aus der Untersuchungshaft zu erlangen, weil er die Kaution nicht stellen kann. Bei bestimmten Delikten ist die Untersuchungshaft obligatorisch ("delitos no excarcelables"), was unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten kritisiert wird (Hendler; Zaffaroni) .

Eine tiefgreifende Reform des Rechts der Untersuchungshaft ist also erforderlich (Guerra de Villalaz) . Sie könnte im Rahmen umfassender Strafprozeßreformen erfolgen, wäre aber auch als Einzelmaßnahme sinnvoll.

Ein anderer wichtiger Grund für die übergroße Zahl der Untersuchungshäftlinge ist die lange Prozeßdauer. Dieses Problem könnte allerdings nur durch eine Gesamtreform des Strafverfahrens gelöst werden, wie sie in mehreren Ländern bereits im Gange ist oder vorbereitet wird, und durch weitere Maßnahmen wie eine Vermehrung der Richterstellen.

Gründe für das Ansteigen der Gefangenenzahlen liegen auch im Sanktionenrecht, also im Bereich des materiellen Strafrechts. Hier wäre zu prüfen, ob die wesentlich längeren Freiheitsstrafen, die seit einigen Jahren in einer Reihe von Ländern gängige Praxis sind, notwendig und nützlich sind. Die Frage stellen, heißt sie verneinen: Die in den USA gesammelten Erfahrungen mit immer extensiverer Androhung von langen Freiheitsstrafen und auch der Todesstrafe belegen dies. Eine Reform in diesem Bereich hätte allerdings hochpolitischen Charakter, vor allem wegen der außenpolitischen Implikationen. Bekanntlich drängen die USA auf eine energische Bekämpfung der Drogendelikte und setzen dabei insbesondere auf hohe Strafen, auch wenn diese Politik in den USA außer dem ungeheueren Anstieg der Gefangenenzahlen nichts bewirkt hat.

Nicht weniger schwierig, wenn auch aus anderen Gründen, ist die wünschenswerte Ersetzung der Freiheitsstrafe durch andere Sanktionen. In dieser Hinsicht haben wir in Deutschland unbestreitbare Erfolge aufzuweisen, denn nur noch in ungefähr 17 % unserer Strafurteile wird Freiheitsstrafe verhängt, die zudem in der ganz überwiegenden Zahl der Fälle zur Bewährung ausgesetzt wird. Ermöglicht wurde dies durch die Reform der Geldstrafe, die jetzt gemäß § 40 StGB in Tagessätzen auferlegt wird, deren Höhe DM 2,00 betragen kann, aber auch DM 10.000,00, je nachdem, welches Nettoeinkommen pro Tag der Täter hat oder haben könnte. Damit können seine persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse innerhalb dieser Bandbreite von DM 2,00 bis DM 10.000,00 berücksichtigt werden.

In Lateinamerika spielt die Geldstrafe als Ersatz für die Freiheitsstrafe bisher kaum eine Rolle. Begründet wird dies mit der Armut der meisten Straftäter. Dieses Argument ist aber nicht in allen Fällen stichhaltig, was hier nicht weiter ausgeführt werden kann. Jedenfalls sollte man sich daran erinnern, daß das bei uns und in anderen europäischen Ländern so erfolgreiche Tagessatzsystem, das wir aus Schweden übernommen haben, eine lateinamerikanische Schöpfung ist: es findet sich bereits in dem berühmten brasilianischen Código Criminal von 1830 (Art. 55), der im vorigen Jahrhundert mit gutem Grund in Europa große Beachtung fand und in vielfacher Hinsicht europäischen Kodifikationen als Vorbild diente, z.B. in Spanien 1848 und in Portugal 1852. Es wäre verwunderlich, wenn diese Institution, die jahrzehntelang in Lateinamerika vergessen war, nicht doch in modernisierter Form in der Region ihres Ursprungs eine Rolle spielen könnte. Daneben sollten freilich weitere Alternativen zur Freiheitsstrafe entwickelt werden, die den örtlichen Gegebenheiten angepaßt sein sollten (Castillo Barrantes) . Diese Reformen des Sanktionenrechts könnten auch dort angepackt werden, wo Gesamtreformen derzeit nicht möglich erscheinen.

Schließlich bleibt die eigentliche Reform des Gefängniswesens eine große Aufgabe. Dazu wären modernere Strafvollzugsordnungen erforderlich, die zum einen die Ziele des Strafvollzugs definieren, zum anderen aber auch die Rechtsstellung der Gefangenen genau umschreiben. Die Humanisierung des Strafvollzugs ist freilich ein Ziel, das ohne Einsatz materieller Mittel kaum im wünschenswerten Ausmaß erreicht werden kann. Daß hier wirtschaftliche Zwänge Schranken setzen, bedarf keiner Erläuterung. Es ist aber offensichtlich, daß eine Verminderung der Gefangenenzahlen durch eine Reform des Rechts der Untersuchungshaft und des Sanktionenrechts die Reform des Gefängniswesens und die Verbesserung der Haftbedingungen erleichterte.


D. Jugendstrafrecht


Ob die Zeit für eine umfassende Reform des auf jugendliche Täter anwendbaren Rechts überall in Lateinamerika bereits gekommen ist, steht dahin. Oft wird die Anwendung des Strafrechts auf jugendliche Täter noch als eine im Grund barbarische Maßnahme gesehen, weil man nicht in Betracht zu ziehen vermag, daß ein Jugendstrafrecht insbesondere Erziehungsmaßnahmen vorsehen muß und auch kann und daß ein Strafverfahren starke prozeßrechtliche Garantien bietet. Nicht übersehen werden dürfen aber die materiellen Probleme, denn ohne besondere Gerichte, Anstalten und Betreuer kann eine solche Reform keinen Erfolg zeitigen.

Auf jeden Fall ist es aber an der Zeit, die Reformen vorzubereiten. Dafür besteht auch in vielen Ländern Lateinamerikas großes Interesse, denn daß die Jugendkriminalität stetig ansteigt, ist offensichtlich, und daß die bestehenden rechtlichen Möglichkeiten nicht ausreichen, diesem Phänomen zu begegnen, nicht minder.

Da auch Spanien bisher noch kein eigentliches Jugendstrafrecht hat, auf diesem Gebiet also kein Modell bieten kann, liegt es nahe, die deutschen Regelungen und Erfahrungen in diesen beginnenden Reformprozeß einzubringen. Zunächst aber gehört zur Vorbereitung der Reformen die Sammlung und Aufbereitung empirischen Materials, an dem es weithin fehlt (Bacigalupo, S. 1368).


E. Justiz und Ombudsmann


Seit Guatemala 1985 als erstes lateinamerikanisches Land die Institution des Ombudsmannes nach spanischem (und schwedischem) Vorbild eingeführt hat, sind ihm zahlreiche Länder auf diesem Wege gefolgt, z.B. Argentinien, El Salvador, Honduras, Mexiko, Kolumbien, andere bereiten entsprechende Gesetze vor. In Brasilien ist ihre Einführung allerdings am Widerstand der Staatsanwälte gescheitert, die von sich behaupten, die Aufgaben eines Ombudsmannes würden ohnehin von ihnen wahrgenommen. Auch in anderen Ländern waren es die Staatsanwaltschaften, die Widerstand gegen die Einführung der Institution leisteten. In El Salvador und Kolumbien hat das zu etwas seltsamen Konstruktionen geführt, denn dort ist der Ombudsmann in gewisser Weise in die Staatsanwaltschaft eingegliedert, gleichzeitig aber unabhängig.

Unstreitig von großer Bedeutung ist die Rolle des Ombudsmannes im Gefängniswesen. Auf diesem Gebiet gibt es eine Tradition, die in das vorige Jahrhundert zurückreicht. Im Land San Luis Potosí (Mexiko) waren bereits aufgrund eines Gesetzes aus dem Jahr 1847 von der Landesregierung ernannte Procuradores de pobres tätig, die u.a. allwöchentlich die Gefängnisse zu besuchen hatten. Heute besteht bei der Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) eine Visitaduría General, die gemäß Art. 64 der Geschäftsordnung 1992 ausschließlich dafür zuständig ist, die Achtung der Menschenrechte in den Strafanstalten von Amts wegen zu überwachen. Die Berichte über die Arbeit der Visitaduría General der CNDH wie auch die anderer Ombudsmänner lateinamerikanischer Staaten (und selbst vieler argentinischer und mexikanischer Bundesländer) werden veröffentlicht und erreichen dadurch manche Verbesserung. Die Verbreitung der Institution des Ombudsmannes ist daher durchaus geeignet, sowohl einzelne Mißbräuche abzustellen als auch Anstöße für die Reform des Gefängniswesens zu geben. U.a. hat die mexikanische CNDH dazu mehrfach Vorschläge veröffentlicht.

Was die Gerichte anlangt, so liegt es auf der Hand, daß ein Ombudsmann auf ihre rechtsprechende Tätigkeit nicht einwirken kann, soweit er nicht Verfahrensbeteiligter ist. Dies sollte aber nicht für die Untätigkeit der Gerichte und andere Mißbräuche gelten. Werden Verfahren jahrelang verschleppt, werden Verfahrensbeteiligte wegen ihrer Rasse oder aus Fremdenfeindlichkeit unangemessen behandelt, häufen sich Fälle von Korruption, ohne daß die Justizbehörden selbst etwas dagegen unternehmen, so ist es erforderlich, daß eine andere unabhängige Instanz den Finger auf die Wunde legt. Im Ursprungsland der Institution, in Schweden, sind Mißbräuche im Bereich der Justiz übrigens stets vom Ombudsmann angeprangert worden.

In Mexiko ist die Kritik des Ombudsmannes (der Comisión Nacional de Derechos Humanos ) an der Justiz allerdings auf starken Widerstand der Betroffenen gestoßen. Dies führte dazu, daß die Bundesjustiz (nicht aber die der Länder) aufgrund der Verfassungsreform von 1992 dem Tätigkeitsbereich, der CNDH , entzogen wurde. Von der Einrichtung der Kommission 1990 bis zu der Verfassungsreform hatte sie, damals unter dem Vorsitz des sehr tatkräftigen Menschenrechtlers Jorge Carpizo, immer wieder in ihrer "Gaceta" vor allem Prozeßverschleppungen im Bereich der Justiz des Bundes und der Länder gerügt. Den Bundesrichtern scheint dies so lästig geworden zu sein, daß schließlich der Verfassungsgeber dieser Kritik ein Ende setzte.

Wie dieses Problem in Lateinamerika gelöst werden wird, zeichnet sich derzeit noch nicht ab. Von Bedeutung ist auch hier das spanische Vorbild: Der Defensor del Pueblo ist bei Mißbräuchen im Bereich der Justiz nur berechtigt, diese den zuständigen Justizbehörden zur Kenntnis zu bringen. Anders ist es, wie bereits erwähnt, in Schweden.

Auch in Brasilien wird seit einiger Zeit die Frage der "äußeren Kontrolle" ("contrôle externo") der Justiz diskutiert ( Delgado, S. 42 ff.). Brasilien verfügt aber über ein bemerkenswertes System innerbehördlicher Korrektur für Mißbräuche, und zwar sowohl im Bereich der Justiz als auch der Polizei, die "corregedorías". Dieses System funktioniert sicher nicht immer zufriedenstellend, worauf auch die Diskussion über den "contrôle externo" hinzuweisen scheint. Es verdiente aber, näher untersucht zu werden, denn es stellt einen interessanten Ansatz dar, um ein besseres Funktionieren des Justizapparates zu gewährleisten und Menschenrechtsverletzungen im Bereich von Justiz und Polizei zu verhindern. Ein Vorteil des Systems ist insbesondere, daß die zuständige corregedoría im Notfall sofort in Anspruch genommen werden kann, denn ihr Büro ist bei den Justiz- und Polizeibehörden zu finden und üblicherweise ständig besetzt.\\



[1] Fortsetzung aus den DBJV - Mitteilungen Nr. 1-2/ 1998. Der dritte und letzte Teil wird in der nächsten Ausgabe veröffentlicht.
[2] In der Bundesrepublik geben die Länder im Schnitt etwa 3,3% ihres Haushalts für die Justiz aus. Aus vielerlei Gründen sind die Zahlen aber nicht ohne weiteres vergleichbar.

 

 

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